政策研究丨基层河湖长制工作实践与思考
前 言
随着城镇化与工业化的快速发展，人类生产生活对水资源的需求量日益增加，相应的生产生活污染物排放也不断增多。但城市及其周边区域河湖的生态环境容量和自净能力有限，导致河湖水环境日益恶化，河湖生态功能日渐退化。河湖作为一种典型的公共自然资源，是一个兼具多样性和不确定性的复杂系统。推进河湖可持续管理，避免“公地悲剧”，既是管理学、环境学、经济学的研究重点之一，也具有重要实践意义。河湖长制作为一种创新的河湖管理制度，在解决当前我国河流湖泊水污染问题方面发挥了重要作用，得到社会各界的一致肯定。当前，全国在省(自治区、直辖市)、地级市、区县、乡镇四级行政区划均已建立成熟的河湖长制体系，部分地区还因地制宜在行政村、社区居委设立了村级河湖长。基层河湖长(一般指区县级及以下河湖长)常年工作在水环境治理与保护一线，需直接面对并协调解决各类问题。扎实推进基层河湖长制落地落实，不仅是全面推行河湖长制的必然要求，也是有效改善河湖水环境的关键所在。本文全面回顾总结我国河湖长制的发展历程后，分析了基层河湖长制的开展情况与现实困境，并提出相应的对策建议。
一、河湖长制发展历程
我国河湖长制的发展可归纳为3个阶段:早期基层探索阶段(2003—2008年)、推广试点阶段(2008—2016年)、全面推行阶段(2016年至今)。
（一）基层探索阶段(2003—2008年)
“河长制”一词首见于2003年10月浙江省湖州市长兴县委、县政府的一份内部公文通知。当年年中，长兴县在创建国家卫生城市过程时，为确保责任落实纵向到底、横向到边，对所有责任片区设置片长、路长、里弄长，取得显著成效。因此，县委、县政府在当年10月对位于城区的护城河、坛家桥港2条河流试行“河长制”，明确县政府相关职能部门负责人担任河长。河长主要职责是开展河道清淤、水域保洁和违章建筑拆除等。试点效果明显后，长兴县于2005年将河长制延伸至乡镇和村社，所涉河流从干流延伸至支流，河长职责增加了开展农业面源污染治理等工作。
河长制被广泛知悉并引起关注则源自2007年5—6月间爆发的无锡太湖蓝藻水污染事件。为有效落实水污染防治责任，强化水资源保护，无锡市改变传统的各自为政、分散治理模式，于当年8月由市委、市政府制定印发全市河湖断面水质控制目标及考核办法，首次将水质监测结果纳入无锡市下辖所有市、县、区党政主要负责人政绩考核，初步建立河湖长责任制雏形。2008年8月，无锡市委、市政府进一步印发河湖长制与河湖综合整治有关文件，在全市范围内全面推行河湖长制，建立市、区县、乡镇、村居四级河长责任体系，并细化完善了河湖长制的的组织架构、规章制度与河湖长的工作职责、监督考核机制等内容。
（二）推广试点阶段(2008—2016年)
由于无锡太湖水环境治理成效显著，江苏省于2008年从流域管理的角度出发，在太湖流域推行河长制，对流入太湖的15条干流统一设置双河长，在省级层面由省政府领导和省水利厅、省发展改革委等省政府职能部门负责人担任，在地方层面则由河流所在地的各地市、区县人民政府主要负责人担任，系统推动水环境治理工作。2009年，生态环境部对江苏省的河长制予以充分肯定，并建议在全国江河湖海水环境治理中推广应用。2012年，江苏省政府出台正式文件，明确在全省13个地级市推行河长制。2013年，浙江省正式在全省范围内推行省、市、县、乡镇四级河长制。2014年，水利部正式出台有关加强河湖管理的官方文件(水建管〔2014〕76号)，鼓励在全国推行河长制，并在国家层面选取46个试点地区探索创新创新河湖管理模式。2015年底，江西省率先在全省推行河长制。
（三）全面推行阶段(2016年至今)
2016年10月，中央全面深化改革领导小组审议通过全面推行河长制的有关文件;2016年12月、2017年12月，国家层面先后印发关于全面推行河长制、湖长制的官方文件。至此，我国首次从顶层设计层面，明确全面推行河湖长制的路线图和时间表，河长制、湖长制进入全面推行阶段。根据顶层设计，2018年底前全国各地需全面建立河长制、湖长制。2019年“湖长制”全面建成并逐步入“河长制”体系。截至目前，全国各地均已全面建立河湖长制，约30万名县(区、市)、乡镇的基层河湖长平均每年巡查河湖600余万人次。河湖责任体系全面建立，河湖乱象较大改观，水资源管控力度明显增强，水生态环境持续向好，“十三五”时期，全国地表水Ⅰ～Ⅲ类水水质断面比例从67.8%提升15.6个百分点至83.4%，劣Ⅴ类水水质断面下降幅度超过50%。
二、基层河湖长制实施情况
（一）基层河湖长制组织架构
当前，基层河湖长制的运行机制主要参考省级河湖长制运行机制落实，具体包括2方面的内容:一是建立由县(区、市)、乡镇、村三级组织组成的河湖长体系，其中，在县(区、市)级行政区划，一般由当地党政主要领导担任总河湖长，同级党政分管领导分别担任相应的河湖长(部分地区将同级人大、政协领导也列入河湖长范畴)，河长是河湖治理和保护的第一责任人。二是县级及以上行政区域设置河湖长制办公室。负责统筹协调本级河湖长制工作。需要注意的是，在工作实践中，基层一般会成立河湖长制工作领导小组，领导本行政区域内的河湖长制工作。从全国范围来看，基层县(区、市)级河湖长制办公室(下称河长办)的设置总体上分为3类:一是以浙江省为代表的基层河长办设在县(区、市)政府，办公室主任由县(区、市)政府分管领导担任。二是以四川省为代表的县(区、市)分别设置总河长办、河湖长制办公室，办公室主任由县(区、市)政府分管水利工作的领导担任。三是以江苏省为代表的基层河长办设在县(区、市)水利或水务部门，办公室主任由水利或水务部门主要领导担任。
（二）基层河湖长制运行机制
基层河湖长制运行机制主要包括4个环节:发现问题、反馈问题、解决问题、激励与问责。发现问题主要有各级河湖长巡河、第三方评估、群众举报等3种方式。其中，县级河湖长不定期巡河(湖)，乡镇级、村级河湖长需定期频繁巡河(湖);部分市县在河湖长巡河(湖)基础上引入第三方咨询单位，开展专业的系统巡查，排查水环境深层次问题;群众举报是全民参与河湖长制的重要途径，从中央到基层，都设有各种投诉热线、互联网曝光平台、电子邮箱等，鼓励全民发现问题。反馈问题分为对上和对下2种形式，河长办在反馈机制中起着承上启下的关键作用，上级河湖长的指令通过河长办传达至下级河湖长，下级河湖长将难以协调的问题通过河长办上报上级河湖长。其中，反馈机制中的一项重点内容是督办，在近年来开展的黑臭水体治理、“清四乱”等重点水污染防治工作中，以河长令形式的督办反馈机制发挥了重要作用。解决问题主要包括河长专题协调会议、河长办联席会议、河长大会等形式。激励与问责主要包括一票否决、纳入地方干部年度考评体系、保证金制度等方式。
（三）基层河湖长制实施成效
河湖长制全面推行6年多来，全国河湖治理与保护工作成效显著，水生态环境明显改善，基层社会治理也因此向好发展。如广州市白云区充分发挥河长的统筹与监督作用，协调多部门联合开展辖区内白海面涌水环境治理，成功通过国家挂牌督办验收。上海市杨浦区新江湾城街道自2017年推行河湖长制以来，新增属于面积约6万m2，2018—2020年新江湾城水质提升明显。西安市鄠邑区自2017年推行河长制以来，仅用2年不到的时间就使得区内河道水质出现明显好转。广西永福县完成河湖确权划界老大难问题，有效遏制非法排污、违规倾倒垃圾等行为，村民自发制定村规民约、主动对辖区河湖监督管理。浙江省德清县饮用水源地水质稳定达标、全县水域基本无黑臭现象，与此同时，当地水环境的改善使水生态资源转化为乡村振兴的生态资本，促进村民收入持续保持10%左右的年增速。长江中上游的江西、湖南、湖北等6个省级行政区域实施河长制以来，9364名县级河长和44517名乡镇级河长认真履职，2016—2018年年均巡河超过115万人次，使长江流域中上游地区河湖面貌初步改善。
三、基层河湖长制的现实困境
（一）跨界河湖治理联防联控
跨界河湖水环境治理与保护是基层河湖长的重难点工作之一。山东省莒南县、陕西省志丹县、云南省勐海县、辽宁省建昌县等多地的河湖长制工作实践表明，在区县、乡镇级行政区域，河湖上下游、左右岸分属不同行政区域的情况经常出现。因不同行政区域对水环境治理目标任务和时限要求不尽相同、上游对下游河段水质影响程度不易量化、不同区县和乡镇的经济发展水平存在差异、跨区域协调难度大等因素，基层河湖长在解决跨界河湖治理与保护问题时合力不够、效果不理想。尤其是跨市、跨省的河流，基层河长协调推进水污染联防联控、水行政执法监督方面工作的难度更大。
（二）基层河长履职能力
基层河长制的履职能力推动河湖长制真正落地的关键所在。但受多种主客观因素影响，基层河长履职能力存在现实困境。一是在河长层面，县(区、市)、乡镇两级河长大多由当地党委、政府、人大、政协四套班子领导兼任，大部分河长因本职行政业务工作繁忙，只能依靠不定期的巡河发现、协调问题。但村级河长则因河湖管理方面的专业知识储备不足、治理经验不够、兼职多条河道的河长等原因，难以完全履职尽责。二是在河长办层面，基层河长办普遍存在专职人员配备不足的问题。如苏州市相城区河道总长49.1公里、水域面积288.6万平方米，河长办仅4名工作人员。部分欠发达地区基层河长办的人员短缺问题更为突出，如福建省安溪县、陕西省和顺县、四川省井研县、山西省河曲县等多为抽调的或身兼多职、人员流动性强、专业水平相对较低。
（三）基层河长制绩效评估
目前各基层河长制的实施效果主要通过上级河长办对下级河长的考核予以评估。考核过程难免存在客观考核标准不一、考核过程受人为因素影响干扰等问题。如部分地方政府通过行政命令向基层河长传递考核压力，导致下级河长采取“一刀切”的工作方式等问题。部分基层河长考核以水质改善为导向，但水质指标并非短期内通过工程措施即可改善，导致基层河长的履职积极性受到负面影响。有学者调研发现，在基层区、县河长的考核中，不及格的“河长”基本没有，故难以从考核结果中反应真实的实施效果。
四、对策建议
（一）完善河湖长制工作机制
河长制是一项长期性的、系统性的复杂工作，涉及流域管理、多部门甚至多行政区的协同配合。因此，需要打破传统的行政区划界限，建立完善上下游协调统筹机制、向上提档一级的一体化河湖长协调机制、跨界河湖长制工作联席会议制度，对跨界河流的治理与保护目标统一规划、统一实施。推动基层河长办从“有名”向“有实”的制度性转变，完善河湖长效管理机制。因地制宜建立完善基层河长制绩效评估体系，评估指标要准确对接上级要求也要兼顾基层实际，要确保落实短期的年度工作任务也要衔接长期治理保护目标。
（二）创新河湖长工作思路
一是基层河湖长制工作面临人员不足的困境时，应重视应用新技术，不断提升信息化水平。如利用卫星遥感技术协助采集信息后，建立基于地理信息系统的涉水违章建筑巡查系统;在河湖水系复杂的地区探索无人机巡河模式;运用人工智能、大数据技术完善河湖长制数字化工作平台，实现河湖信息化管理，提高基层河湖长工作效率。二是基层河湖长制要善于通过发行专项债券、定向融资、发展河道经济等方式扩展河湖水环境治理与保护的资金渠道，解决财政资金投入不足的问题。
（三）提高基层河长湖长履职能力
一是加强对乡镇、村级基层河长的培训。应鼓励采取理论专家授课、实际案例分析、河湖长经验交流等多种方式，对基层河长定期开展理论与实践培训，特别要重视对考核不合格、新任河湖长的培训，补齐基层河湖长履职能力短板。二是建立完善基层河湖长制工作标准、河湖长履职的标准化流程等，使河长湖长履职有章可循、责任明晰。三是探索建立民间河长、河道警长等的可行性，通过鼓励辖区内关注河湖保护的社会专业人士参与河湖管理与监督，在提高河湖治理与保护的公众参与程度的同时，也能有效倒逼基层河湖长认真履职。
五、结语
河湖长制作为我国近年来河湖水环境治理与保护的制度创新，基层河湖长在加强水资源保护、落实水污染综合防治、改善水环境质量等方面发挥了关键作用。文章通过分析研究我国基层河湖长制的实施情况，初步探讨出制约基层河湖长制“有名有实”见成效的主要现实困境，但限于全国各基层行政区域的经济社会发展水平、人员队伍建设与河湖长制运转机制不尽相同，而对基层河湖长制理论基础和实践案例的研究深度还有待加强。本文研究成果可为拓展河湖长制研究视角、完善河湖长制工作体系、提升河湖管理水平提供一定借鉴。
